Der selbsternannte „rottamattore“( Verschrotter) der alten politischen Kaste, Matteo Renzi, hat das Referendum zur Parlamentsreform krachend verloren und damit seinen Platz in der ersten politischen Reihe geräumt. Bei hoher Wahlbeteiligung (68 %) wurde die Abstimmung über eine Verfassungsreform von ca. 60 % der WählerInnen abgelehnt. Der zurückgetretene Ministerpräsident, der selbst in der demokratischen Partei nicht alle für die Reform mitnehmen konnte, erklärte: „Wir haben sie nicht überzeugen können. Die Nein-Front hat auf unglaubliche Weise gewonnen. Ich übernehme die Verantwortung für die Niederlage. Wer für ein Ideal kämpft, kann nicht verlieren.“
Die Stimmung gegen Renzis „Modernisierung“ hatte sich in den letzten Monaten gedreht. Das Kernprojekt hatte zu viele Schattenseiten und die Unterstützung schwand dahin. Bei seinem Antritt im Februar 2014 hatte er versprochen, das seit der großen Krise 2008/2009 in einer Krisenkaskade feststeckende Land zu reformieren und wieder auf einen Wachstumspfad zu führen. Bis zu Beginn des Jahres 2016 fand Renzi breite Unterstützung, seitdem hat er kontinuierlich an Popularität eingebüßt. Denn von einem Aufschwung ist noch immer wenig zu spüren und die Aufbruchstimmung in Sachen politischer Reform hat sich zunehmend in Misstrauen gegen den Regierungschef verwandelt. Außer dem regierenden Partito Democratico (PD) und einigen kleineren Koalitionspartnern kämpften am Ende alle Parteien gegen die Verfassungsreform. Auch Teile der sozialistischen oder radikalen Linken haben sich in die Nein-Front eingereiht. Sie störten das Projekt einer neoliberalen Deregulierung des Arbeitsmarktes und der Übergang zu einem autoritären Politikstil. So stimmte Beispielweise Rossana Rossanda, eine Vorkämpferin für eine sozialistisch-feministische Erneuerung der italienischen Linken, mit der „rechten Meute“. Ihr Argument: Renzi sei „genauso schlimm“ wie jene Populisten. Mit ähnlicher Motivation haben auch viele Parteifreunde von Renzi gegen das Referendum gestimmt, wie der Ex-Regierungschef Massimo D’Alema oder der langjährige Parteivorsitzende Pier Luigi Bersani.
Der bisherige Außenminister Paolo Gentiloni hat nun eine neue Regierung gebildet und wird bis zu den nächsten Wahlen die politische Leitung übernehmen. „Ich bin mir der Dringlichkeit bewusst, Italien eine Regierung in ihrer vollen Stärke zu geben, um unsere Mitbürger zu beruhigen und um mit der größten Verbindlichkeit, der größten Entschlossenheit den internationalen, wirtschaftlichen und sozialen Herausforderungen zu begegnen“.
Fast alle Parteien fordern rasche Neuwahlen. Die größte Hürde dafür ist ein neues Wahlgesetz, das Gentiloni sowohl für das Abgeordnetenhaus als auch für den Senat durch die politischen Instanzen bringen muss. Dann könnte es vor dem Ende der Legislaturperiode im Jahr 2018 bereits im kommenden Frühjahr oder Sommer Wahlen geben. Deshalb hat Gentilonie dies als oberste Priorität für sein Kabinetts genannt: Die Regierung werde sich für die Verabschiedung eines neuen Wahlgesetzes engagieren, das klare politische Verhältnisse schaffen und für Regierbarkeit im Parlament sorgen soll. Außerdem auf der Prioritätenliste: der Wiederaufbau im mittelitalienischen Erdbebengebiet, die Bewältigung der Flüchtlingskrise, die Konsolidierung des Bankensystems sowie die Förderung des Wirtschaftswachstums. Schon auf den ersten Blick ist dies für eine Übergangsregierung kaum zu bewältigen.
In der Tat stellt der Problemberg in Italien ein großes politisches Risiko für die Euro-Zone dar. Ganz in diesem Tenor meldet sich die Ratingagentur Fitch: „Jegliche politische Turbulenzen oder Ungemach bei den Banken, das auf die Realwirtschaft übergreift, könnten unser Italien-Rating negativ beeinflussen.“
Neubeginn oder Mängelverwaltung?
Die befürchteten Turbulenzen auf den Finanzmärkten sind nach dem Scheitern des Verfassungsreferendums zwar ausgeblieben. Aber dies markiert nur eine Atempause. Das seit Monaten wachsende Misstrauen gegenüber der politischen Klasse und der Kreditwürdigkeit Italiens ist nicht geringer geworden. Die wirtschaftlich-sozialen Probleme des Landes sind enorm. Die Kluft zwischen dem starken Norden und dem kriselnden Süden, die sehr hohe Arbeitslosigkeit vor allem bei jungen Menschen, und niedrige Investitionen machen der drittgrößten Volkswirtschaft Europas zu schaffen. Die Wirtschaft hat zuletzt leicht zugelegt hat, für eine Trendwende bliebt dies allerdings unzureichend. Als größtes Risiko gilt die hohe Staatsverschuldung, die mittlerweile 135,5% des Bruttoinlandsprodukts erreicht. Der Schuldenberg wächst weiter – und mit ihm das Misstrauen in die Zahlungsfähigkeit Italiens. In Mittelitalien stehen die Menschen noch immer vor den Trümmern ihrer Existenzen und warten auf den Wiederaufbau nach den verheerenden Erdbeben im Sommer und im Herbst. Auch der Druck der Flüchtlingsbewegungen mit über 180.000 AsylbewerberInnen lastet auf dem Land.
Das wirtschaftlich schwer angeschlagene Land kämpft zudem seit Monaten mit einer größeren Bankenkrise. Die europäische Bankenaufsicht hat eine Verlängerung der Fristenvorgabe für eine Sanierung der Geldinstitute abgelehnt. Die Ratingagentur Moody’s hat ihre Einstufung für Italien wegen der hohen Schuldenlast von „stabil“ auf „negativ“ zurückgenommen. Damit droht Italien eine Herabstufung der Kreditwürdigkeit. Das könnte teuer werden: Verkaufen besorgte Anleger ihre italienischen Staatsanleihen, steigen die Renditen. Für neue Kredite müsste Italien mehr bezahlen, was langfristig eine gefährliche Schuldenspirale in Gang setzen könnte. Italiens Staatsverschuldung ist mit 135,5% der Wirtschaftskraft die zweithöchste im Euroraum und nach Japan und Griechenland die dritthöchste weltweit, Tendenz steigend. Beunruhigend ist weiter: Die Renditen auf zehnjährige italienische Staatsanleihen sind seit Jahresanfang von 0,9 auf jetzt 1,9% gestiegen. Italiens drückende Schuldenlast wird teurer – und im kommenden Jahr 2017 muss Rom 350 Mrd. Euro an fälligen Anleihen refinanzieren.
Die Risikoaufschläge von italienischen Staatsanleihen gegenüber den als sicher geltenden deutschen Bundesanleihen haben bereits wieder das höchste Niveau seit rund zweieinhalb Jahren erreicht. Verglichen mit den Spitzenwerten der Finanzkrise sind sie aber noch relativ niedrig, nicht zuletzt dank den Interventionen der EZB auf dem Kapitalmarkt. Zum Problem für Italien könnte eine sinkende Bonität werden. Die kanadische Rating-Agentur DBRS ist die einzige, die Italien noch ein A-Rating gibt. Sollte auch dieses fallen, würden die Abschläge, die die EZB für Sicherheiten für Kredite verlangt, steigen. Die Attraktivität italienischer Bonds würde dann sinken. Aufgrund der gestiegenen Unsicherheit nach dem Scheitern der Verfassungsreform besteht die Gefahr, dass sich die Kreditkonditionen Italiens verschlechtern, was letztlich auch den Bankensektor träfe, der große Bestände an italienischen Gouvernement-Bonds in den Büchern hat.
Die Finanzmärkte sind durch die Entwicklung in Italien seit längerem verunsichert. Ein „Nein“ zum Verfassungsreferendum war von den italienischen Aktien- und Anleihemärkten bereits vor dem Urnengang antizipiert worden. Den verbreiteten Sorgen um die Zukunft der Gemeinschaftswährung steht das implizite Versprechen von EZB-Präsident Mario Draghi entgegen, durch die Geldpolitik jedweden Neuausbruch einer Euro-Krise verhindern zu wollen.
Trotzdem steht Italien vor einer Zerreißprobe. Schafft Rom nicht bald eine Wende, wird ausgerechnet eines der Gründungsmitglieder der EU zu einem ihrer größten Risiken. Der wirtschaftliche Niedergang hat vor allem im Finanzbereich deutliche Spuren hinterlassen. Die entschiedene Sanierung der Bankbilanzen in Italien und eine Redimensionierung des Finanzsektors sind überfällig. Das Land verfügt über keine Polster, um externe ökonomische Schocks verarbeiten zu können. Dies wird deutlich, wenn wir den Anteil fauler Kredite (Non-performing loans, NPL) in den Bankbilanzen ausgewählter Staaten in den Blick nehmen (siehe Abb. 1). Die italienischen Banken sitzen auf faulen Krediten von rund 360 Mrd. Euro, das sind knapp 20% aller Kredite. Davon sind 210 Mrd. Euro laut dem Bundesverband deutscher Banken Kredite an Firmen, die bereits Insolvenz angemeldet haben. Über 123 Mrd. Euro haben die italienischen Banken bereits an Wertberichtigungen vorgenommen, und für 50 Mrd. Euro bestehen Sicherheiten. Effektiv im Feuer sind noch Kredite über 37 Mrd. Euro. Das ist wenig im Vergleich mit den oft genannten 360 Mrd. Euro, aber immer noch eine stolze Summe, wenn die Banken in dieser Höhe neues Kapital beschaffen müssten. Experten schätzen den aktuellen Kapitalbedarf italienischer Banken auf 30 bis 100 Mrd. Euro.
Neben einem politischen Konsens über das Wahlgesetz geht es also um drei Schlüsselprobleme Italiens: Wachstumsschwäche, die hohe Staatsverschuldung und den kränkelnden Bankensektor.
Sanierung der Banken
Die sich verschärfende Bankenkrise hat die neue Regierung sofort zu Interventionen herausgefordert. Paolo Gentiloni will den maroden Instituten des Landes bei Bedarf 15 Mrd. Euro zur Verfügung stellen. Im Fokus ist die älteste Bank der Welt, Monte dei Paschi di Siena (MPS). Sie kämpft ums Überleben, denn das drittgrößte Institut des Landes muss bis zum Jahresende fünf Mrd. Euro Kapital auftreiben. Bevor der Staat zur Hilfe eilen kann, will sich MPS in einem letzten Versuch das dringend benötigte Geld selbst besorgen. Der Zeitdruck und das widrige Marktumfeld machen das Gelingen jedoch fraglich. Die Traditionsbank aus der Toskana brachte Mitte Dezember die unverzichtbare Kapitalerhöhung formal auf den Weg.
Schon Anfang Juli 2016 hatte die Europäische Zentralbank (EZB) die seit Jahren kränkelnde Traditionsbank aufgefordert, ihre notleidenden Kredite abzubauen. Bis zum Oktober sollte das Kreditinstitut einen Geschäftsplan vorlegen, wie es den Anteil fauler Kredite an den gesamten Darlehen bis 2018 auf 20% reduzieren kann. Momentan liegt dieser bei über 40% und ist damit noch höher als bei anderen kriselnden Banken Italiens. Neben der ins Taumeln geratenen MPS geht es auch noch um weitere angeschlagene Geldhäuser wie die Banca Popolare di Vicenza sowie Veneto Banca. Sie alle sollen von den staatlichen Mitteln aufgefangen werden, was einerseits vom Volumen unzureichend ist und andererseits einen Konflikt mit den gültigen Sanierungsvorschriften für europäische Banken einschließt.
Immer mehr Unternehmen sind nicht mehr in der Lage, ihre Kredite zurückzuzahlen. Angesichts einer nachlassenden Bilanzqualität begannen Sparkassen und andere kleine Institute, Obligationen auszugeben. Sie brachten ihre eigenen Kleinkunden dazu, nachrangige Bonds zu erwerben. 2015 mussten vier Banken abgewickelt werden, mit hohen Verlusten für Aktionäre und Obligationäre. Eine staatliche Bankenreform gäbe es nur um den Preis von mindestens 40 Mrd. Euro öffentlicher Gelder. Ein solcher Plan ist nach den neuen EU-Regeln unzulässig, mit einem Verzicht auf eine Rettungsaktion jedoch würde die Regierung den Zorn unzähliger Kleinsparer auf sich ziehen und vermehrte Instabilität des Finanzsystems riskieren.
Die Kapitalerhöhung bei MPS verläuft schwierig. Bislang kann das toskanische Bankhaus nur auf eine Milliarde Euro rechnen. Einige avisierte Großinvestoren sollen nach dem Ende der Regierung Renzi und wegen damit verbundener Unsicherheiten vom Aktienkauf wieder Abstand genommen haben. Mitte Dezember hat die Europäische Zentralbank es abgelehnt, die der Banca Monte dei Paschi di Siena gewährte Frist für die Kapitalerhöhung um 20 Tage − also bis zum 20. Januar − zu verlängern. Bekommt MPS die fünf Milliarden nicht bis Ende Dezember zusammen, braucht sie Staatshilfe − was die Eurozonenregeln eigentlich verbieten.
Wachstumsschwäche der Wirtschaft
Was Italiens Bankenkrise so gefährlich macht: Die gigantische Summe notleidender Kredite ist nicht etwa die Folge von geplatzten Preis- und Kreditblasen an den Immobilienmärkten und Fehlspekulationen von Kreditnehmern und Banken. Ursache ist die Dauerkrise und langwierige Wachstumsschwäche der italienischen Wirtschaft seit 2008. Drei Viertel der säumigen italienischen Schuldner sind kleine und mittlere Unternehmen. Solange Italiens Wirtschaft schwächelt, können die Unternehmen ihre Schuldentilgung nicht einhalten und solange bauen sich die notleidenden Kredite bei den Banken auf.
Eine Besserung der wirtschaftlichen Lage für Italien ist nicht in Sicht (siehe Abb. 2). Die Wirtschaftsleistung des Landes liegt heute bei etwa 75% des Stands von 2008, vor dem Absturz in der Krise. Nach Jahren der Rezession – oder Minimalzuwächsen 2010 und 2011 – ist das Land erst im vergangenen Jahr zum Wachstum zurückgekehrt: mit mageren 0,7%. Für 2016 hatte sich Rom 1,2% Wachstum erhofft. Erwartet werden jetzt aber nur noch 0,6%. Mit mehr darf man auch für 2017 nicht rechnen: Seit Beginn der Krise ist Italiens Industrieproduktion um 25% gesunken.
Für die Italiener bedeutet das einen deutlichen Wohlstandsverlust. Die Wirtschaftsleistung pro Kopf ist seit Beginn der Finanz- und Wirtschaftskrise auf den Stand von 1996 zurückgefallen. Das Pro-Kopf-Einkommen liegt heute um 10% niedriger als 2007. Die Arbeitslosigkeit verharrt auf hohem Niveau: In diesem Jahr ist sie von 11,4 auf jetzt 11,6% gestiegen. Die Jugendarbeitslosigkeit liegt knapp unter 40%.i
Bankenkrise und Kapitalflucht
Die politische Klasse in Italien ist mit der Bewältigung der Bankenkrise überbeschäftigt. Gleichwohl ist nicht im Blick, dass sich mittlerweile eine beunruhigende Kapitalflucht aufgebaut hat. Acht Monate in Folge sind Nettogeldabflüsse zu verzeichnen: Im Oktober waren es 1,5 Mrd. Euro, womit die Verbindlichkeiten des Landes innerhalb der sogenannten Target-2-Salden laut der EZB auf das Rekordniveau von 355,5 Mrd. Euro gestiegen sind, also den Abwärtstrend weiter verstärken (siehe Abb. 3). Die Verbindlichkeiten liegen somit höher als auf dem Höhepunkt der Finanzkrise. Die Target-2-Salden zeigen – vereinfacht gesagt – die grenzüberschreitenden Geldströme zwischen den Zentralbanken des Euro-Systems. Sie gelten als Krisenbarometer und sind ein Indikator für die Kapitalflucht aus Italien. Die EZB spielt ihre Bedeutung herunter. Die deutsche Bundesbank ist in diesem System derzeit mit über 700 Mrd. Euro der größte Gläubiger, das ist dicht am früheren Rekordwert von gut 750 Mrd. Euro. Nach dem gescheiterten Referendum dürften sich diese Trends verstärken.
Um die Kapitalflucht während einer Zahlungsbilanzkrise zu verlangsamen oder gar aufzuhalten, haben die Politiker manchmal auch Kapitalkontrollen eingeführt. Innerhalb der Eurozone griffen Griechenland und Zypern zu diesem Mittel, ebenso wie Island außerhalb der Eurozone. Aber der freie Fluss von Finanzkapital innerhalb der Eurozone ist ein grundlegendes Konstruktionsprinzip der gemeinsamen Währung, und Italien ist, zumindest bis jetzt, nicht an dem Punkt, dies außer Kraft zu setzen. Für ein Land mit Kapitalflucht ist also eine zunehmend negative Target2-Bilanz ein Warnzeichen. Italiens Target2-Defizit lag im September bei über 20% des BIP – was der bisher schlechteste Stand ist (siehe Abb. 4).
Die schwelende Bankenkrise und die nicht zu ignorierenden Kapitalflucht fordern eine Intervention der neuen Regierung heraus. Und die EZB hat offenbar nichts dagegen, dass die Banken mit Steuermitteln gerettet werden – obwohl neue EU-Regeln genau das verbieten. Peter Praet, der Chefvolkswirt der Europäischen Zentralbank, erklärt: „Die europäischen Regeln lassen das zu.“ Auch Deutschland habe auf dem Höhepunkt der Krise Staatsgeld in die Banken gesteckt und Italien habe das damals nicht getan. „Viel wichtiger als die Frage, woher das Geld kommt, ist aus meiner Sicht, dass im Bankensektor aufgeräumt wird. Es gibt in Italien zu viele Banken und sie sind nicht profitabel genug.“
Dies ist eine weite Interpretation der Gesetze der europäischen Bankenunion. Laut der Verordnung über die Sanierung und Abwicklung von Banken (BRRD) kann ein Staat in besonderen Fällen einer Bank mit Kapital unter die Arme greifen, ohne dass das sonst zwingende volle „Bail-in“ ausgelöst würde, bei dem vor den SteuerzahlerInnen die Aktionäre und Gläubiger der Bank bluten müssen. Der Spezialfall gilt für Banken, die solvent sind, aber auf Basis des negativen Szenarios eines Stresstests eine vorsorgliche Kapitalerhöhung benötigen. Bestehen sie auch das Basisszenario des Tests nicht, kann die Ausnahmeklausel nicht angerufen werden. Es geht also darum bei der Lastenteilung einen Weg zu finden, der bei den Sanierungskosten eine Beteiligung der Aktionäre und der nachrangigen Gläubiger abschwächt. Die Ergebnisse des aktuellen Stresstestes der europäischen Banken stehen ins Haus. Eine Lösung für eine verträgliche Sanierung hat die italienische Regierung noch nicht.
Das neue Wahlsystem
Der große Sieger des Referendums ist unbestritten Beppe Grillo. Seine populistische Fünf-Sterne-Bewegung, die sich ideologisch schwer einordnen lässt und WählerInnen von Rechts- bis Linksaußen anzieht, hatte mit ihrer Nein-Kampagne im ganzen Land am meisten Leute mobilisieren können. Bei den nächsten Parlamentswahlen kann sich die Protestbewegung einen weiteren Vormarsch ausrechnen. In Umfragen liegt sie mit über 30% Zustimmung schon seit einiger Zeit knapp vor Renzis und Gentilonis linker Regierungspartei, und der Sieg im Referendum dürfte Grillo weiteren Auftrieb gegeben haben. Eine Machtübernahme der Populisten ist mit dem jüngsten Votum in Italien zwar näher gerückt, ausgemacht ist das angesichts der vielen Unbekannten aber nicht.
Die eurokritische Fünf-Sterne-Bewegung will rasche Neuwahlen. „Die Italiener sollten schnellstens zur Wahl gerufen werden“, schrieb Grillo, der die Ablehnung der Verfassungsreform als Beginn einer großen politischen Umwälzung von Italien und Europa sieht. Er hatte die Wahl von Virginia Raggi zur Bürgermeisterin von Rom als Probe für die Machtübernahme auf nationaler Ebene ausgerufen. Allerdings machen interne Machtkämpfe, Korruptionsfälle, fragwürdige Ernennungen und fehlende Expertise die kommunale Administration zu keinem überzeugenden Exempel. Auch dies ist ein üblicher Vorgang – ähnlich dem beim europaweiten Aufstieg des Rechtspopulismus. Die Frage der politischen Inhalte bleibt bei den Wahlvoten in der Regel sowenig wirksam wie das angerichtete Chaos in der öffentlichen Verwaltung.
Wenn es zu vorgezogenen Neuwahlen kommt, wird Italien mit schwierigen politischen Kräfteverhältnissen umgehen müssen. Die Fünf-Sterne-Bewegung dürfte als stärkste Kraft jedwede Regierungsbildung zu einer schwierigen Operation machen. Angesichts der hohen Arbeitslosigkeit und der Instabilität im Bankensystem sind solche politischen Bedingungen nicht förderlich für eine Krisenbewältigung.
Immerhin: Trotz des „Neins“ einer deutlichen Mehrheit der Wahlbevölkerung zur neuen Verfassung und des Rücktritts von Ministerpräsident Renzi ist der befürchtete Übergang zu einer Dauerkrise bislang ausgeblieben. Allerdings sind in den nächsten Monaten eine Zuspitzung der Instabilität in Italien und der nach dem Brexit geschwächten EU nicht auszuschließen. Durch mögliche Ansteckungseffekte der Bankenkrise besteht zudem die Gefahr einer neuen Finanz- und Schuldenkrise in Europa. Nachdem Italien über Monate vom Wahlkampf um das Verfassungsreferendum geprägt war, wird die politische Willensbildung weiterhin große Aufmerksamkeit absorbieren. Die Lösung der wirtschaftlichen und sozialen Probleme bleibt weiterhin den spontanen Kräften des Markts überlassen. Die Wahlsieger der Nein-Front, von der oppositionellen Minderheit der Demokraten bis zu den Protestparteien, haben keinerlei Ansatz, sich auf eine Lösung für die Kernprobleme zu verständigen.
Der Artikel erschien in der Sozialismus-Ausgabe 01/2017. Die Zeitschrift ist ein Forum für die politische Debatte der gewerkschaftlichen und politischen Linken. (Probe-)Abonnements können auf www.sozialismus.de abgeschlossen werden
Joachim Bischoff ist Mitherausgeber von Sozialismus. Siehe auch seinen Beitrag »Italien – ein hoffnungsloser Fall im Kriseneuropa?« in Heft 12-2016 von Sozialismus (als Leseprobe unter www.sozialismus.de/detail/artikel/italien-ein-hoffnungsloser-fall-im-kriseneuropa/) sowie den Kommentar zu Renzis Niederlage beim Referendum »Operation »Verschrottung« gescheitert« auf SozialismusAktuell (www.sozialismus.de/kommentare_analysen/detail/artikel/operation-verschrottung-ist-gescheitert/).
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